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行業(yè)動態(tài)專注于分布式水處理解決方案

淺析污水處理PPP項目打包招商模式發(fā)布日期:2016-01-14

近年來,隨著國內對縣城以下鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保問題的日益重視,鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理設施建設被逐步提上日程,該領域已經成為污水處理市場的熱點。近期,筆者有幸參與了一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理PPP打包招商項目,本文將結合筆者在實踐中總結的經驗,針對PPP打包招商過程中的相關問題展開分析和探討。鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水設施建設存在的主要問題目前,國內大部分縣級以下政府都面臨著污水處理項目投資、建設以及運營管理的難題。

一是投資壓力較大,通常要初步建成全縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理系統(tǒng),少則要投資2、3億元,多則要6、7億。這對縣域經濟不太發(fā)達的地區(qū)來說,無疑會對縣財政構成巨大壓力。

其次,縣級以下政府對污水設施的建設管理,尤其是竣工后的運營管理缺乏相關人才和經驗。根據筆者曾接觸的一些項目來看,由政府直接投資管理的一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理設施,很多都存在著投資超概嚴重、工程質量低劣等問題。竣工后,由于缺乏專業(yè)的運營隊伍,污水廠要么處于“曬太陽”的狀態(tài),要么處理后的水質達不到環(huán)保要求。在嚴重浪費社會資源同時,卻遠遠沒有達到預期的環(huán)境治理目標。

另外,鄉(xiāng)鎮(zhèn)開征污水處理費的比例和標準偏低,污水處理費用的收支差額較大,需要政府給予補貼方能維持正常運轉,這對鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府而言基本難以持續(xù)。污水處理PPP項目打包招商的意義正是由于存在投資建設和運營管理的難題,眾多縣級以下政府采用PPP模式,引入一家專業(yè)投資運營機構,以BOT、TOT、委托運營等形式投資或運營污水處理設施。在這過程中,也出現了一些地方政府將多個污水項目打包招商的案例。典型的案例包括海南16座污水處理廠打包委托運營招商、貴州省黔南州和黔東南州22座污水處理廠BOT打捆招商、江蘇武進3座污水廠委托運營打包招商、貴州桐梓縣13個污水處理PPP招商等項目。打包招商相比較單個項目分別招商而言,主要有以下優(yōu)勢:1增強規(guī)模效應,提高項目吸引力受人口規(guī)模的影響,鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠的規(guī)模普遍較小,通常在每日幾百至幾千噸,大小參差不齊。若單個項目進行招商,由于項目經營收入較少,運營成本高昂,很可能會無人問津。但若將多個項目捆綁在一起,一方面可以實現項目之間優(yōu)劣搭配,避免投資者挑肥揀瘦,同時可以產生明顯的規(guī)模經濟效益,增強項目對投資者的吸引力。2降低運營成本,減輕財政負擔若單個項目分別招商,最終很可能形成有多家機構同時參與投資運營的局面。而打包招商則可以選擇一家機構承擔多個項目的投資運營,相比而言,可以在運營成本上實現節(jié)約。一方面可以實現人力資源共享,優(yōu)化人員調配,同時可以在藥劑采購和設備維護等方面獲得明顯的規(guī)模經濟效益,單位成本將大幅降低,進而降低政府的污水處理費支出,減輕財政負擔。3提高招商效率理論上講,單個項目分別招商,則每個項目都要開展一次招商工作。而將全部項目打包招商,則招商工作可以一次完成,能大大降低各項中介費支出,節(jié)約政府的人力、物力和財力,且可以降低各鄉(xiāng)鎮(zhèn)自行運作時因專業(yè)能力所限而產生的各種風險,提高招商成功的概率。4提高監(jiān)管效率將多個項目打包招商,引入一家投資機構,可以降低政府的監(jiān)管成本,提高監(jiān)管效率。相比同時監(jiān)管多個對象,政府監(jiān)管一家機構的難度和監(jiān)管的工作量都會明顯降低。PPP項目打包招商的相關建議1招商主體的選擇一般而言,鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理PPP項目的業(yè)主單位是所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府(或該鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下屬的單位)。在打包招商的過程中,由于涉及多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,而各鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟條件、項目實際情況一般差異較大,各方的利益訴求也自然會有所不同。若各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府同時作為招商業(yè)主單位,統(tǒng)一打包招商必定困難重重。由于難以平衡各方利益,大量的時間和精力可能都會浪費在各種爭論和利益協調方面,甚至可能出現某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不作為或抵觸的情形,從而導致招商工作難以推進。

為避免上述情況發(fā)生,我們建議由縣政府委托縣行業(yè)主管部門作為招商業(yè)主單位,統(tǒng)籌推進全部污水處理PPP項目的招商工作,制定統(tǒng)一的PPP招商方案并負責實施。同時作為PPP項目的業(yè)主方,代表縣政府與投資者簽署PPP項目合作協議。2污水處理服務費單價由于各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的污水處理項目規(guī)模大小不一,運營成本差異明顯。在打包招商的過程中,污水處理服務費單價最易引起各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府產生異議。在各地的實踐中,有的地方實行“一廠一價”,有的實行統(tǒng)一價格。客觀來看,兩種模式各有優(yōu)劣。

“一廠一價”易于平衡各鄉(xiāng)鎮(zhèn)利益,減少分歧。但缺點也很明顯,一是評選投資者的過程中,無法確定一個統(tǒng)一的報價競爭標的,不能評審出最優(yōu)的報價,價格最終還是需要通過協商確定,難以實現減少政府污水處理服務費支出的目的。雖然表面上是打包招商,但實際依然是簡單疊加,規(guī)模效應無法實現。

而實行統(tǒng)一價格,優(yōu)勢在于容易確定報價競爭標的,易于評審出最優(yōu)報價,從而減少污水處理服務費支出。但缺點在于,實行統(tǒng)一價格會產生不公,容易引起項目條件較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的抵觸。

在我司操作過的項目中,既有采用“一廠一價”的案例,也實行統(tǒng)一價格的案例。從第三方角度來看,我們建議選取統(tǒng)一價格方案。雖然條件較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)相對而言會有利益損失,但從全縣的角度來看,可以通過競爭減少污水處理服務費支出。另外,若由縣級政府牽頭招商,這種方案也可以順利的落實。3采用競爭性程序招商從國內鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理投資運營市場來看,大部分項目都未經競爭性程序而直接交給一特定投資者承擔。其客觀原因在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理項目大多商業(yè)條件欠佳,意向投資者較少,而縣級以下政府大多欠缺類似項目招商運作經驗。因此,一旦有投資者表達意向,往往會被政府視為救命稻草。

從我司的經驗來看,在沒有競爭對手的情況下,投資者的要價條件通常會遠遠超出合理水平。而經過充分競爭的項目,不僅報價會遠低于“一對一”談判的項目,且各項合作條件也要明顯優(yōu)于后者。因此,從維護好政府和社會公共利益的角度出發(fā),我們認為在條件允許的情況下,十分有必要采取競爭性招商程序。4污水處理服務費的支付主體現階段,大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的污水處理費征收情況都不太理想,難以實現收支平衡。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財力大多有限,依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政維持污水廠的正常運轉可能不太現實。

為確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水廠能正常穩(wěn)定運行,降低項目的投資風險,縣政府有必要建立污水處理費征收體系,對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的污水費征收進行統(tǒng)籌管理;并作為付費主體,承擔污水處理服務費的支出義務,在污水費收不抵支的情況下,由縣財政對污水處理服務費進行彌補。5聘請專業(yè)咨詢機構污水處理PPP項目打包招商交易程序復雜,涉及特許經營、水務行業(yè)、財務、法務、商務等眾多領域,一般縣級以下政府都不具備類似的專業(yè)人才和操作經驗,若無專業(yè)咨詢機構協助,則只能任由投資者主導協商和談判,政府和社會公共利益難以得到保障。從行業(yè)內運作較為成功的PPP打包招商案例來看,無一例外都聘請了專業(yè)咨詢機構。